2008年06月11日 04:41 來源:人民日報
因在這次大地震災(zāi)情統(tǒng)計工作中不正確履職,導(dǎo)致統(tǒng)計錯誤,負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的四川省都江堰市原市民政局黨組成員、副局長肖某,日前被免職??拐鹁葹?zāi)工作中黨政機(jī)關(guān)及其工作人員履行職責(zé)、依法行政和行政效能情況,日前也成為當(dāng)?shù)丶o(jì)委監(jiān)督考核的重點(diǎn)。
在整個中國,“考核官員政績、評價政府績效”,這兩個政治生活中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)正在悄然變化。
據(jù)報道,目前廣東有兩份考核指標(biāo)體系正在起草中。一份是對政府的考核指標(biāo)體系,主要考察經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展;另一份則是黨政領(lǐng)導(dǎo)的考核指標(biāo)體系,主要考察領(lǐng)導(dǎo)自身。新政的核心,就是這個經(jīng)濟(jì)總量連續(xù)23年居全國第一的省份要改變過去的考核方式。
今年5月,山東省德州、煙臺兩市的市長,分別帶領(lǐng)市直部門“一把手”趕到濟(jì)南,參加一年一度的“地市大考”。與往年不同,今年的考核首次增加了采用電話隨機(jī)訪問的形式,調(diào)查當(dāng)?shù)爻W【用駥υ撌悬h委、政府的評價。
在中組部下發(fā)的政績考核相關(guān)辦法中,不再唯GDP,而且引入了民意調(diào)查機(jī)制;而政府績效評估,則有1/3省份先行探索。
專家表示,考核官員政績、評估政府績效,這兩個評價體系應(yīng)科學(xué)設(shè)置、有效銜接,加快納入法制軌道。
政績不唯GDP
人們習(xí)慣把政績考核比作“指揮棒”,選什么人,用什么人,對于官員而言政績考核的作用不言而喻,而當(dāng)前推行方針、政策的一個殺手锏就是用好這個“指揮棒”。
在“全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”的背景之下,近幾年政績考核的重要改革舉措首推中共中央組織部2006年下發(fā)的《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》,這個“評官”的辦法改變了以往單純強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長的考核方式。
按照中央組織部的考核辦法,地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的實(shí)績分析包括:上級統(tǒng)計部門綜合提供的本地人均生產(chǎn)總值及增長、人均財政收入及增長、城鄉(xiāng)居民收入及增長等方面統(tǒng)計數(shù)據(jù)和評價意見。
此后,在國家一些相關(guān)政策出臺后,政績考核的內(nèi)容又在不斷細(xì)化和豐富。同時,這個辦法還給各地的探索留下了空間,規(guī)定各地可以結(jié)合實(shí)際,設(shè)置其他具有地方特色的實(shí)績分析內(nèi)容,于是,一些地方出臺各種政策文件,“納入政績考核”常常會成為其中的重要條款。
作為一位長期研究政績考核問題的學(xué)者,中國人事科學(xué)院院長吳江認(rèn)為,科學(xué)的政績考核指標(biāo)設(shè)計,要求把履行職能職責(zé)與解決社會突出問題作為兩個基本內(nèi)容依據(jù),并且把兩者有機(jī)結(jié)合起來。比如,以職能職責(zé)考核為主,兼顧重點(diǎn)項目考評;以績效結(jié)果導(dǎo)向?yàn)橹?,兼顧考核管理過程;以衡量組織長遠(yuǎn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度為主,兼顧考察解決突出問題的表現(xiàn);以穩(wěn)定性考核指標(biāo)為主,兼顧動態(tài)性考核指標(biāo)。
吳江認(rèn)為,目前在政績考核中,還存在一些需要通過完善制度來解決的問題,比如考核主體太多,造成權(quán)威性減弱。各層級各部門都在往下考,到基層黨委政府就要應(yīng)付多達(dá)幾十個考核部門的上百個政績指標(biāo),誰的指標(biāo)都很重要,不達(dá)標(biāo)都有否決權(quán)。因此,要有考核主體和考核指標(biāo)一體化的設(shè)計思路。
審批減半憑績效取舍
“國務(wù)院部門削減一半以上的行政審批項目?!弊鳛槲覈D(zhuǎn)變政府職能的一項重要改革,行政審批制度改革所取得的成績有目共睹。但很多人可能并不清楚,如此之多的審批項目究竟是如何取舍的,中國行政管理學(xué)會副會長兼秘書長、績效管理研究分會會長高小平透露在這個過程中其實(shí)正是政府績效評估發(fā)揮了作用。
上世紀(jì)90年代中后期開始的行政審批制度改革,已經(jīng)開始運(yùn)用績效評估的方法。國務(wù)院行政審批制度改革辦公室成立伊始,就引入績效評估的方法和機(jī)制,由部門、專家、群眾共同參與,對政府行政審批事項進(jìn)行定性定量的分析評估,根據(jù)評估結(jié)果確定哪些審批項目要革除,哪些審批項目要改變管理方式,哪些審批項目可以保留。
“在建設(shè)服務(wù)型政府的背景下,在決定政府該管什么不該管什么時,首先要看社會和人民是否需要,并以此作為確定政府職責(zé)和功能的依據(jù)。政府的成績不再像過去一樣,用花了多少錢,出了多少文件來衡量,而是用實(shí)際的結(jié)果和為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而付出的成本來評價?!弊鳛樾乱粚弥醒胝尉值谒拇渭w學(xué)習(xí)主講人之一,中國行政管理學(xué)會副會長兼秘書長高小平對于建設(shè)服務(wù)型政府背景下,政府績效評估的作用十分看重。
從總體而言,政府績效評估“地方先行”的特點(diǎn)更鮮明。中國行政學(xué)會政府績效管理研究會秘書長張定安透露,目前有1/3的省份不同程度探索開展了政府績效評估工作,而且模式各有特色。
福建省第一個在全省范圍內(nèi)推行政府績效評估。2000年初,福建省委、省政府決定在全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上機(jī)關(guān)全面推行機(jī)關(guān)效能建設(shè),探索政府績效評估。2004年初,制定了有關(guān)意見并進(jìn)行了試點(diǎn)。2005年,在省政府組成部門和各設(shè)區(qū)市政府全面推行。
福建對設(shè)區(qū)市政府的績效評估,主要設(shè)定了可持續(xù)發(fā)展水平、構(gòu)建和諧社會進(jìn)程、勤政廉政等7個方面的一級指標(biāo),以及經(jīng)濟(jì)增長率、恩格爾系數(shù)、社會保障覆蓋率、環(huán)境質(zhì)量指數(shù)、依法行政質(zhì)量等28個二級指標(biāo)。后來又增加了資源消耗指數(shù)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值比重等指標(biāo)。對省政府組成部門的績效評估,則設(shè)定了業(yè)務(wù)工作實(shí)績和行政能力建設(shè)兩大項目。江蘇省南通市在績效評估中提出“瞄準(zhǔn)最佳,爭先創(chuàng)優(yōu)”的目標(biāo),促進(jìn)了全市經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展、跨越發(fā)展。
第三方評估政府
“評官”、“評政”的兩種方式在各自軌道上不斷推進(jìn),他們之間并不是沒有交集,而是融合度逐漸提高,更加廣泛地吸納民意就是其一。
“根據(jù)民意調(diào)查的群眾滿意度,分析當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和黨的建設(shè)等方面的狀況與成效?!泵鞔_寫入《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》。在各地的實(shí)施辦法中,對民意調(diào)查也有相應(yīng)的規(guī)定。河北省有關(guān)設(shè)區(qū)市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和主要領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績綜合考核評價實(shí)施辦法中,也明確引入民意調(diào)查機(jī)制。
根據(jù)規(guī)定,民意調(diào)查還可以委托有關(guān)部門或社會中介組織采取入戶調(diào)查、發(fā)放問卷調(diào)查表、政府網(wǎng)站評議等多種方式在社會各階層干部群眾中進(jìn)行幸福感指數(shù)、滿意度指數(shù)、安全感指數(shù)等方面的民意調(diào)查。
“政府績效評估本身就是一個公民導(dǎo)向的管理工具,政府提供公共服務(wù)的能力和成績,公眾心里當(dāng)然有桿秤?!备咝∑秸J(rèn)為對民意的吸納是政府績效評估的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在福建省推進(jìn)政府績效評估的過程中,把績效評估指標(biāo)的數(shù)據(jù)采集責(zé)任分解到省直15個行政管理部門,由統(tǒng)計調(diào)查機(jī)構(gòu)和社情民意調(diào)查機(jī)構(gòu)實(shí)施公眾評議工作。
2006年開始,山東省青島市應(yīng)用計算機(jī)輔助電話調(diào)查技術(shù),由社情民意調(diào)查中心對所轄12個區(qū)市黨委、政府履行職責(zé)的績效情況進(jìn)行民意調(diào)查,并將調(diào)查結(jié)果運(yùn)用于目標(biāo)績效考核。
雖然民意調(diào)查日漸成為政績考核和績效評估的手段,但吳江認(rèn)為,民意調(diào)查畢竟是一個比較專業(yè)化的工作,需要更多體現(xiàn)科學(xué)化、制度化。他認(rèn)為,“異體化評估”,也就是由具有專業(yè)能力的第三方來進(jìn)行是一個方向。
實(shí)際上,這種方式也已經(jīng)開始在一些地方采用。在經(jīng)濟(jì)、社會并不發(fā)達(dá)的甘肅省,2004年年底,省政府委托蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價中心,對政府績效進(jìn)行評價。而參與評價的是當(dāng)?shù)氐拿駹I企業(yè),這項由第三方評價政府工作的活動被外界稱為“蘭州實(shí)驗(yàn)”或“甘肅模式”。
同時,吳江認(rèn)為,要科學(xué)設(shè)計民意調(diào)查和民主評議的內(nèi)容、形式,根據(jù)不同層次、區(qū)域的具體情況和不同考察任務(wù)的要求以及群眾關(guān)注的突出問題,建立民意表達(dá)和參與考核機(jī)制。北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授周志忍說,一個科學(xué)的指標(biāo)作用不可小覷,比如在青島就用“問路率”來評價交通管理和指示牌設(shè)置的效果,直觀而有效。
“評官評政”有待銜接
“讓官員的考核和對部門、工作的評價銜接起來,兩個評價體系就可以發(fā)揮更大的作用。”高小平認(rèn)為,尤其是對于行政領(lǐng)導(dǎo)而言,對干部的考核和對政府績效的考核應(yīng)該對應(yīng)起來,聯(lián)系起來。
吳江認(rèn)為,無論是政績考核還是政府績效評估,目前的一個難題也是未來的發(fā)展方向,就是納入法制軌道,做到依法考核。他認(rèn)為目前的規(guī)定還是以規(guī)范性文件的性質(zhì)來出現(xiàn),所以有關(guān)考核機(jī)構(gòu)、考核機(jī)制等問題都需要通過完善法制來逐步解決。
“推行政府績效管理和行政問責(zé)制度。建立科學(xué)合理的政府績效評估指標(biāo)體系和評估機(jī)制?!边@是中共十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中的表述??冃Ч芾砗托姓栘?zé)是行政管理體制改革的重要內(nèi)容,在國務(wù)院的近期有關(guān)文件中也屢有提及。
相比于政績考核,政府績效評估的法制化、規(guī)范化還要落后一步,因?yàn)槟壳斑€沒有一個全國性的規(guī)范性文件進(jìn)行指導(dǎo)。吳江透露,原國家人事部2007年已經(jīng)開展了省市縣鄉(xiāng)政府績效評估試點(diǎn)工作。另據(jù)了解,國務(wù)院曾指定原國家人事部起草有關(guān)政府績效評估的指導(dǎo)意見。
張定安認(rèn)為,為政府績效評估立法現(xiàn)在時機(jī)尚不成熟,但制定相應(yīng)的行政規(guī)章應(yīng)該能夠解決許多問題。行政規(guī)章應(yīng)該確定以下幾個制度:綜合部門的戰(zhàn)略規(guī)劃制度;具體部門的績效計劃和審核制度;績效信息獲取和認(rèn)定制度;定期績效報告制度;績效評估的結(jié)果有效運(yùn)用制度。